杂志汇节能与环保

要回答问题先看一个正在发生的“不死”、“将死”的故事。故事源于“死海不死”。

死海海拔为负423米，即低于海平面423米，盐含量比地中海高出大约10倍，具有全世界独一无二的自然景致。死海地处内陆和沙漠，以色列、约旦和巴勒斯坦交界处。死海是湖，不是“海”。从耶路撒冷出发，往东南方向一个多小时车程，可抵达不与任何海洋相连的“死海”。“不死”因其盐含量很高，所以即便不会游泳的人也会浮在水面。因此“死海不死”得以为世人所知。而现在，死海将死！据以色列环境保护部近期报告，死海水位下降速度“令人震惊”，现在每年平均1.2米左右。过去40年间，死海水面累计下降大约30米。水位下降，导致原来有水处形成盐块；盐块在地下水冲刷下消失，地表显现窟窿，即天坑；天坑会崩塌，构成危险。伴随湖面不断缩减，天坑逐渐增加，如今已达6500多个。中东生态和平组织提供的资料显示，死海水面面积迄今已经减少超过三分之一。以研究为依据，一种极端预测是：死海可能2050年干涸——死海将死！造成死海将死的主要因素之一是约旦、以色列和叙利亚等国就水资源管理和使用缺乏相互协调；二是诸多企业在死海边投资建厂，所谓“靠山吃山、靠海吃海”，用死海中的矿物质制造肥料、药物和化妆品。不少约旦和以色列企业采用过时的水密集型“蒸发”工艺，从死海提取矿物质，耗费大量水资源，却不支付“水费”；三是湖区周边酒店和温泉疗养院鳞次栉比，大量耗用水资源。总之，死海将死是以色列、约旦和巴勒斯坦为经济利益驱使，无节制、粗放式使用死海之水，使其入不敷出造成了死海将死的局面。当然，全球气候变化导致死海蒸发加快也是一方面因素。但全球气候变化仍然离不开人类为经济利益对大自然的过度扰动。

解决多头管理问题

死海将死就是因为死海是大家的，每家因为站在自己既得利益的角度看问题，所以难以协调。在我国，国内对自然资源多头管理的情况也一直存在。早期的计划经济体制，自然资源被作为生产资料，主要服务于国家的工业化、城市化建设，分别属于当时的农牧渔业部、冶金工业部、地质矿产部、煤炭工业部等。随着自然资源的功能发生转变，人们对生态保护意识的提高，一些部门被取消，资源管理权限划归到其它部门。到此轮国务院机构改革方案出台前，管理自然资源的职能仍然散落各处，农业、水利、林业等八个部门都涉及其中，这就可能导致管理上的冲突——有的要经济利用，有的把保护纳入考量。“我种牡丹归林业局管，改种芍药就得归农业部了，一个是草本，一个是木本。”全国政协委员、全国社保基金理事会会长楼继伟在2018年“两会”期间谈及改革时以此举例，引起在场一阵哄笑。

部门间交叉重叠的矛盾反映在地方，则是升级版。在林业部门下辖的森林工业企业试验区（森林工业企业是在国有林区从事木材采运、加工、林产化工、林机修造、运输、供销的企业，简称森工企业），农民拿着水利部门颁发的合同养鱼时与森工发生冲突。

自然资源部的成立，将是解决过去数十年多头监管问题的重要一步。

区分公益性和经营性资产

自然资源部的成立，一个很重要的职责是在规划中设置生态保护红线，其中既包括在保护区边界划定的红线，也有资源开发利用的隐形控制红线。

对于自然资源的利用，不少学者建议区分公益性和经营性资源以分类管理。这类似林业中的公益林和商品林。北京大学国家发展研究院教授徐晋涛进一步解释，生态公益林是以发挥生态、社会效益为主导的森林，经营方式受到约束，一部分由自然保护区等独立的机构管理，无论谁经营，都以公益的方式去经营；商品林则需要实现利润最大化。也就是说，公益性自然资源需要保护和修复，经营性资源则向市场放开，更规范地进行配置。

自然资源部新任部长陆昊对如何做好“公益性”和“经营性”自然资源有经验。陆昊赴任东北的五年，黑龙江开启了森工企业和矿业的改革。2017年1月，黑龙江首批国有林管理局挂牌，全面“接管”林区的森林资源培育、保护、管理等行政职能。经营方面，则由四个国有林场对应的公司负责，参与市场竞争，推进林区产业转型升级。主政期间，陆昊曾多次透露出以生态资源优势推动黑龙江转型的思路，发展生态经济，包括有机生态农产品和生态旅游等。

除市场和政府之外，随着对多中心治理的关注，社区作为资源的直接使用者，其自组织自管理开始受到了重视，并被称为是自然资源管理的第三条路。

确权与考核

在此轮机构改革方案中，自然资源部的职责描述近半数是收归相关资源确权登记职能。这是针对之前资源性国有资产的家底不清，资源使用效率不高提出的。产权不清晰的问题在自然资源中实为常见。徐晋涛说，在林业领域，仍然存在相当一部分没有确权的自然资源，主要存在于集体所有和国有之间，东北林场就是显见的案例。边界不清会导致重复计算，资源面积的总和相加可能会大于国土面积。全球环境研究所生态专家彭奎观察到，在国有自然资源资产中不同层级的政府间、在集体所有中不同集体间，也会因产权不清产生纠纷。如最典型的林草之争中，退化的林地属于草原还是森林？

确权工作在此次机构改革之前已在进行。相信，之后这方面工作会加强、加速进行。

自然资源资产核算和定价则为确权后的管理提供了另一种思路，即制定资产负债表，对地方绿色政绩考核。但如何对执政者有效考核是一个绕不过去的问题。以前的政绩考核更多是定性指标，实际对政绩并没有太大影响。如果考核不到位，自然资源管理的效果就难以达到理想。

如何管理自然资源的重任落到新组建的以陆昊领衔的自然资源部肩上。尽管陆昊有着较为丰富的实战经验，但如何逐步、较快解决自然资源管理几十年遗存下来的问题，更好、有效管理好国家的自然资源依然任重道远。