“失衡”的中欧关系 ：解析欧盟对华政策调整
关键词 中欧关系；贸易战；“新西方”政策；对等原则
DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.04.003
“欧洲”不仅是一个地域的概念，更是一个政治的概念，就像许多欧洲人默认的那样，“欧洲”既代表了欧盟的各个机构，也代表了构成欧盟的各个民族国家政府，还包含了那些尚未加入欧盟，但是却在地理概念上属于欧洲的国家。因此，在政治上，欧洲是一个集合概念。由于 “欧洲”概念的集合性和复杂性,我们看到的中欧关系就不是一种简单的双边外交关系，也不是单纯的多边外交关系，而是一种结构不对称的，混杂了双边和多边性质的，同时又是在不断变化的关系。[1] 正是由于这种复杂性，当前中欧关系的发展出现了一个值得注意的新特征：中国与欧盟成员国的双边关系要好于和欧盟的总体关系。欧盟成员国之间在发展对华关系中的利益多元化，以及成员国利用欧盟作为实现自身利益最大化杠杆的“算计”，使得中欧关系处于一种“失衡”的状态。
欧盟层面的对华政策调整：“对抗性”思维增强
近年来，中国与欧盟主要成员国以及中东欧、南欧和北欧国家之间在双边关系层面取得了显著成果。2018年1月，法国总统马克龙访华，他是2018年开年以来第一位到访中国的外国领导人，也是十九大以来第一位来访的欧洲大国领导人。2018年2月，英国首相特蕾莎· 梅访华，表示要进一步提升进入“黄金时代”的英中全面战略伙伴关系。奥地利总统、总理也将于2018年4月率领一个庞大的代表团访问中国。总统和总理同时出访同一个国家，在奥地利历史上尚属首次，充分体现了奥地利对发展与中国关系的重视。此外，中国与希腊、捷克、芬兰等欧盟国家双边关系的发展都达到了历史最好的水平，成就有目共睹。
相比之下，欧盟层面的对华政策体现出越来越多的“对抗性”思维，试图通过利用西方国家的“整体优势”，以施加更大压力的方式迫使中国让步。欧盟明确强调发展对华关系在政治和经济意义上都必须互惠互利。欧盟甚至宣称，这才是真正理解中国“合作共赢”的理念和口号，并希望中国承担起与基于规则的国际秩序中所获收益相一致的责任。欧盟认为要在对华接触方式上寻求更加有力、清晰和统一的声音。[2] 欧盟对华政策的这一转变，集中体现在“市场准入”“投资审核”等议题中。
欧盟贸易委员马尔姆斯特伦在2017年2月6日的演讲中表示，欧盟愿与中国一道在全世界同贸易保护主义做斗争，但也希望中方能够在贸易与投资方面体现对等原则。言外之意就是要求中国对欧进一步开放市场。欧盟机构当前正在立法，建立投资审核体制，目的是抵御外国对欧盟国家敏感高科技企业的“不平等”收购；认为除了国家安全的原因外，欧盟还应制定相关规则以“经济原因”来阻止相关收购，比如当投资者有政府在背后支持，或者收购计划本身是政府项目的一部分。这一倡议显然剑指中国企业近年来在欧洲开展的收购行为，以此来向中国施加压力，要求中国“对等地”向欧洲在中国的投资开放市场。
欧盟还试图联合美国和日本在对华政策上加强彼此间的协调与合作，统一对外的立场，这反映了近年来欧洲的政治精英面对国际格局的深刻变化，所采取的一种外交战略转向，这种战略转向可以称之为“新西方”政策。何为“新西方”政策？德国联邦议会外事委员会主席吕特根(Norbert Roettgen)曾在一次采访中谈论如何应对俄罗斯的威胁。他说，在讨论如何面对俄罗斯所带来的挑战时，人们总习惯说“我们”要如何如何，那么到底“我们”是谁？紧接着吕特根自己回答道，“我们”不是德国，也不是欧盟，“我们”是西方；目前需要的不是“新东方”政策，而是“新西方”政策。
众所周知，“新东方”政策是冷战期间德国政府在20世纪70年代后所采取的与苏联、东欧社会主义阵营国家发展外交关系的原则，核心手段是以合作代替对抗，以相互缓和来打破阵营间隔阂。吕特根借用历史上的“新东方”政策为参照，提出“新西方”政策，其核心要义就是以加强西方国家间的团结和凝聚力为依托，以“西方集团”来对俄罗斯实施强硬政策。吕特根的这种从“新东方”政策到“新西方”政策的转向，典型地体现了当前西方国家在面对以中国为代表的新兴国家的崛起和外部世界的挑战时所越来越多地采取的“对抗性”思维：不是通过相互的沟通和谅解进行合作，而是力图使用西方国家的整体优势进行压制。
“新西方”政策的思维在欧盟处理产能过剩问题上表现得尤为突出。2017年12月12日，在阿根廷举行的第11届世界贸易组织（WTO）部长级会议后，美国贸易代表莱特希泽、欧盟贸易委员马尔姆斯特伦和日本经产大臣世耕弘成就发表联合声明，谴责“扭曲市场的补贴”和包括强制性技术转让在内的其他政府干预所导致的“关键部门的严重产能过剩”。很明显，美、欧、日的这种做法或明或暗地指向中国，意图在钢铁产能过剩和强制性技术转让等问题上更强势地与中国展开博弈。2018年3月10日，美国贸易代表莱特希泽、欧盟贸易委员马尔姆斯特伦和日本经济产业大臣世耕弘成在欧盟总部所在地布鲁塞尔再次进行会晤，三方除了“老调重弹”2017年联合声明的主要内容外，还特别强调在应对“扭曲性贸易行为”方面深化信息共享，还要在G7、G20、OECD的平台上以及全球钢铁论坛等其他政府间会议上密切合作。
2018年3月10日，欧盟委员会主管贸易的委员塞西莉亚·马尔姆斯特伦表示，欧盟将就美国钢铝产品关税政策继续与美谈判。图为当日在比利时布鲁塞尔，塞西莉亚·马尔姆斯特伦（中）与美国贸易代表莱特希泽（左）、日本经济产业大臣世耕弘成出席会谈。 欧盟悄然配合特朗普的对华“贸易战”
2018年3月22—23日，欧盟举行了为期两天的春季首脑峰会，在美国采取征收钢铝关税以及发动对华“贸易战”等保护主义政策的背景下，贸易成为此次峰会的重要议题。欧洲理事会在会后发布的公报中说，美国以“国家安全”为由征收钢铝关税是不合理的，这种“行业范围”的保护主义措施，并非解决产能过剩问题的合适办法。欧洲对美国的这一“委婉”批评，并不意味着在这次特朗普发起的对华“贸易战”中，欧洲不会与美国联手向中国施加更大的压力。经过欧盟以及德国持续的“公关”，美国在最后一刻宣布将暂时豁免对来自欧盟国家的钢铝产品额外征收关税。但美国的“豁免”不是白给的，欧洲需要付出相应的代价。
美国贸易代表莱特希泽一直在牵头负责与各国谈判，以决定相关国家是否可以被豁免25%的钢铁进口关税和10%的铝进口关税。在特朗普签署关税措施前，欧盟一直在竭尽全力争取豁免。德国新政府的经济部长阿尔特迈尔和欧盟贸易委员马尔姆斯特罗伦先后抵达华盛顿与莱特希泽会晤，商谈“豁免”事宜。根据彭博社的报道，莱特希泽在谈判中列出了欧盟在获得豁免之前必须达到的五个条件。这五个条件是：第一，欧盟之后对美国钢铝出口不得超过2017年的水平；第二，欧盟需要采取积极措施来应对中国各种扭曲贸易的政策；第三，在二十国集团（G20）全球钢铁论坛上与美国积极合作；第四，与美国合作在世界贸易组织框架下对中国的贸易扭曲政策提起申诉；第五，加强与美国的安全合作。
很显然，美国想要借此把欧盟绑上其对华“贸易战”的战车，试图形成“统一战线”的阵势对中国施加更大压力。欧盟对美国的这一策略心态复杂。一方面，欧盟反对特朗普以保护主义的方式来处理国际贸易问题，认为这只会导致“两败俱伤”。比如，德国工商协会（IHK）的发言人哈弗斯（Tobias Havers）在接受采访时就认为，特朗普发起的这场“贸易战”最终没有赢家，而德国无论是与中国，还是美国的经济联系都非常紧密，更是不可能从这场贸易战中有任何“获益”。但另一方面，欧盟又有借重、联合美国向中国施压的“如意算盘”，觉得特朗普的保护主义政策虽然威胁全球贸易，但是欧洲必须避免激化与美国的贸易争端，只要特朗普没有专门针对欧洲开启贸易战，就应该向美国靠拢，借此与美国合作，共同向中国要求对等的市场准入待遇。
欧盟认为当前没有必要跟随美国以实施高额惩罚性关税的方式来向中国施压，但欧盟支持特朗普的对等开放市场的要求。与特朗普高调而粗暴的“贸易战”不同，欧盟的做法是进行“隐形贸易战”：给中资企业在欧洲投资增加法律限制和提高监管门槛。所以，在此次欧盟峰会所发布的公报中，欧盟“雄心勃勃”地宣布要继续实施强有力的贸易政策，在全球推行欧盟的标准和价值观，以寻求建立同一标准的竞技场。为此，欧盟国家首脑们敦促要加快在投资审查和公共采购领域的立法。在中国企业越来越多“走进欧洲”的背景下，欧洲人的“隐形贸易战”同样值得警惕，特别是对欧美“合流”要未雨绸缪。2018年3月23日，欧盟贸易委员马尔姆斯特伦在接受采访时承认，欧盟在解决贸易问题，尤其是中国的贸易问题方面已在与美国合作。
开放带来进步，封闭必然落后。这已经被人类发展的历史无数次印证。无论是特朗普高调、粗暴式的“贸易战”，还是欧盟小心算计的“隐形贸易战”，都是力图用封闭的“对抗性”旧思维去解决开放型世界经济中的新问题。
欧盟积极介入亚太安全事务
以往欧盟对华政策的关键词是“接触政策”（Engagement），主轴是拓展市场，分享中国经济的繁荣成果，获取经济利益。在对华关系上，“接触政策”建立在欧盟所秉持的这样一种信念之上：中国在与欧盟的接触中会受其影响，实现欧盟声称的经济自由化、法治和政治民主。欧盟相信，长期来讲，中国会发展得越来越像欧洲。这也被称为“无条件接触”政策，也就是说，为了扩大对华各个层面的交流往来，欧盟可以在对华关系上做出更多的让步，以便于逐步达到其核心目标：改变中国的政治经济体制。在亚太地区的安全事务上，欧盟基本上是置身事外，认为地理上的遥远使得亚太安全并非欧盟的核心关切。
但是，随着近年来中国综合国力的大幅提升以及中日钓鱼岛争端和南海问题的升温，欧盟意识到中国的崛起正在改变亚太地区原有的安全结构，发生地区冲突的风险在增加。欧盟政界和智库开始重新思考和规划欧盟的亚太政策，认为欧盟不能再忽视亚太安全事务，而应积极主动介入其中，因为亚太安全已经成为欧盟不容回避的切身利益。这主要体现在三个方面：第一，如果亚太地区发生军事冲突，那么欧盟由于在该地区缺乏军事力量和手段，其在该地区巨大的经济利益将因无法得到有效、及时的保护而直接受到威胁，欧盟在该地区多年的经营很可能被毁于一旦。欧盟认为这一风险并非杞人忧天，而是一种现实存在。第二，随着中国的崛起，亚太地区的安全结构将不可避免地发生变革，当前美国单独主导的亚太安全格局正在承受越来越大的压力，其可持续性存在疑问。无论未来出现中美共同主导，甚至是中国单独主导的亚太安全格局，或者是其他类型的集体安全格局，都是对现状的根本性改变，这都将迫使欧盟要及早做出反应，避免在新的亚太安全结构中被边缘化。第三，在当前这个可能发生变化的亚太安全格局中，如果中国发生政治经济危机，那将是冲击整个亚太的系统性风险，欧盟对此也需要进行必要的准备和应对。
基于上述原因，欧盟在亚太安全问题上更加积极，采取更为清晰的立场。欧盟认为其必须要考虑，如果地区紧张加剧，是站在美国一边，中国一边，还是尽可能避免选边站？抑或最终决定要积极地行动起来避免冲突升级？欧盟必须及早为亚太未来可能发生的变局做好准备。而在对华政策上，欧盟认为以往的“无条件接触”是不成功的，[3] 欧盟意识到它无法有效地影响中国政治的发展方向，中国也不会放弃自己的政治体制。所以，欧盟改变策略，由以往的试图通过接触改变中国内部政治体制，转变为力求通过接触影响和引导中国的对外政策行为，确保中国不挑战现有的国际秩序，将中国的对外行为规范在当前西方主导下的国际秩序中，避免中国的崛起造成亚太安全结构失衡，进而引发冲突。
结论
近年来欧盟对华政策的调整更加凸显——中国与欧盟成员国的双边关系要好于和欧盟的总体关系——这一中欧关关系中的“失衡”状态。其原因在于，一方面欧盟对国际格局的看法发生了改变。2003年欧盟发布了第一份全球安全战略文件，这份文件充满着乐观主义精神，文件名为“一个更加美好世界中的安全欧洲”。当时欧盟认为自己“正在经历着前所未有的繁荣、安全和自由”，是“稳定之锚”。而在2016年发布的第二份全球安全战略文件中，欧盟则认为自身“备受质疑”，并且处在一个“更具对抗性”的世界中。欧盟的这种“不安全感”使得其面对中国的崛起变得不再自信，试图走回“新西方”政策的老路。另一方面则是基于欧盟复杂的治理体制，成员国愿意与中国发展双边关系，进而分享中国经济增长带来的红利，但却把中国的合理诉求推脱给欧盟机构。同时，在与中国出现利益和理念纷争之时，成员国又通过欧盟机构向中国施压，把本国的意志变成欧盟的意志，以便最大化地实现本国的利益关切，这就造成了在中欧关系中往往是欧盟与中国处于“短兵相接”的境地。这其实也在一定程度上给中国制造了某种机会，中国可以利用某些成员国对中国的需求，在欧盟内反对有损中国利益的动议。所谓中国“分裂”欧洲之说，其根源反而是在于一些欧盟成员国在对华关系上滥用欧盟体制的优势，总是试图在中国和欧盟机构之间左右逢源。
（第一作者系中共中央党校国际战略研究院副教授；第二作者系国务院发展研究中心世界发展研究所研究员）
（责任编辑：徐海娜）
[1] 周弘：《中国与欧洲关系60年》，载《欧洲研究》，2009年第5期，34-35页。
[2] 房乐宪、关孔文：《欧盟对华新战略要素：政策内涵及态势》，载《和平与发展》，2017年第4期，第72页。
[3] 冯仲平：《新形势下欧盟对华政策及中欧关系发展前景》，载《现代国际关系》，2011年第2期，第2页。