政策界限不明的宋朝公使钱
一 用途与定额
国家下拨的公使钱称为正赐钱，全宋正赐钱总数，官方没有披露过，据估算，大约有三百万贯。就地方上而言，州郡之间差距很大。公使钱既主要用于会餐及招待，则军队多和过客多的地方正赐钱额就大，见于记载最多的是北宋中后期的熙州，它的岁额达四万五千贯，因为它是军事要地。次于它的有成都，岁额三万贯，因为它是西部重镇。北方前沿的雄州、定州，岁额都曾超过万贯。而一般不重要的内地州郡，岁额只有数百贯。
中央机构中，宰相官政事堂的公使钱是不定限额的。但后来也出现了宰相公使钱额，一般是万贯。宰相以下，可能三司使是较高的。北宋神宗元丰二年曾对正赐公使钱作调整，颁定如下：“三司……岁万缗。司农寺三千五百缗。将作监三千缗。都水监二千五百缗。群牧司、军器监、都提举市易司各二千缗。兵部千五百缗。刑部除旧大理寺月支钱外，千缗。国子监七百缗。”（《续资治通鉴长编》卷二九六）不久，将国子监的岁额增为一千贯。
就州郡而言，公使钱是可以由州郡长官支配的钱财。南宋有一位名叫陈俊卿的官员被任命为知福州，不少亲故想得到他的庇护，从四面八方赶来庆贺。在到任后首次筵会上，陈俊卿悬赏五百贯钱，要参加者对一幅对联，其上联是：“三山出守，应求何以应其求。”其中“三山”是福州代称，“应求”是陈俊卿的字。一位英俊少年应声答道：“千里重来，公使尽由公所使。”所对下联，明确地讲出了知州有权支配公使钱。这容易给人造成一种错误认识，即知州可以随心所欲地支用公使钱。事实并非如此。首先，如上所述，公使钱主要用于会餐及招待客人等，这是沿袭前代，本朝官方认可，无论什么人都不能随意改变的。其次，尽管公使钱归知州支配，但本州其他官员包括属县的官员，都有按规定享受公使钱的权利。州里搞的会餐，包括招待客人的会餐，都必须通知州里、县里所有的官员参加。如果本人不能参加，还要折算价钱发给本人。后来拓展到其他由公使库所作的福利性支出，这就衍生出一个词，即“公使供给”。它是本州官员都能享受但数量不一的变相津贴。公使钱既用于招待客人，不知起于何时，它又被拓展到用于各官署间的拉关系、送礼物。最常见的是送酒，后来扩展到送土特产及其他物品。
有两类人享有的公使钱可以名正言顺地装入个人腰包，那就是近亲宗室及节镇官，而他们享有的正赐公使钱数额一般都比较高。得正赐公使钱最多的是赵元俨，他是宋仁宗的叔叔（传说中的八王即以他为原型），他在庆历年间的正赐额是每年二万五千贯，后来据说又增至五万贯。举朝上下、前后数百年，似乎没人能与他相比（参《宋会要辑稿》帝系二之一一至一四）。其他亲王一般年额也在万贯以上。不过，其数额是随年龄增长而增长的。幼年时较少，例如宋英宗即位时，他的三个儿子都很小，年额分别是三千贯、二千贯、一千五百贯。成年后各增至万贯以上。次于亲王、皇子的近亲，也享有较高的公使正赐钱。如元祐七年九月，“诏嗣濮王宗晖主奉祠事，宜比宗姓使相、郡王，岁增公使钱二千贯”（《宋会要辑稿》帝系二之三八）。又据载，北宋中后期，宗室公使“每年支赐使相、节度使各二千贯，节度观察留后一千五百贯，观察使一千贯，防御使七百五十贯，团练使五百贯，刺史二百五十贯”（《宋会要辑稿》帝系五之二〇）。宋代宗室近亲也是统治者防范的对象，因为他们同样是龙子龙孙，朝廷规定这些人不得担任任何有实权的官职，必须生活在指定的大院内，行为受严格限制，更不允许随意参加筵会、集会，所以，他们享有的公使钱想不私用都不行。
所谓节镇官，即指非宗室担任的节度使、留后（后改名承宣使）、观察使、防御使、团练使、刺史（这里特指正任，不包括遥领），通常是授予武将的。宋初以来，对一些带重兵的武将实行赎买政策，即给高薪高待遇，限制其兵权。后来情况发生了变化，节镇官成了带兵高级将领的官阶名，可是当初用于赎买的高待遇却被沿袭下来，其高额公使钱就属此类。相沿成例，朝野都认为节镇官武将的公使钱是这些人可以私人享用的。
二 庆历新政与公使钱公使正赐钱既严重不敷使用，朝廷就允许各官署自己想办法补足。各官署想的办法真可谓“五花八门”：较常见的一是经商业（俗称回易），军队搞长途贩运往往是以此名义进行。二是造酒卖酒、造醋卖醋。这是由于公使钱既定位于会餐、招待，这两项都离不开喝酒，自己造酒是节省开支的好办法，醋则是造酒的附带产品。造得多了，出卖更是顺理成章。朝廷也就有条件地允许各官署造卖酒醋创收。另外，较多见的还有印卖书籍，今天宋版书中有一类名叫“公使库本”，就是当年创收的产物。还有经营菜园的，有巧立名目征收罚款的，有造卖熟药（即中成药）的，有开当铺放高利债的，有腌咸菜卖的，有卖废品的，最离奇的竟然还有制售木偶的、卖马粪的，等等。这些创收挣来的钱，被称为不系省钱，即是说其收支不必事先申报，朝廷通常也不检查这些钱财的账。各官署创收收入是很不均衡的，有的地方经济相对发达，创收容易，有的地方贫困，找不到创收途径。有的地方有条件，例如空闲土地多，有名优特产等，有的地方则相反。有的长官、属下都善于经营，有的地方官吏较死板。所以，有些官署的小金库满满的，最多的其额外收入多达正赐钱的几十倍；有些官署则是清水衙门。一些官员将公使钱拿来胡花，引起了社会上有正义感的人的反感，于是出现了要求对公使钱加强管理的舆论，这本来是件好事，不想这种舆论却被人利用，最终导致范仲淹新政的受挫。
庆历年间，范仲淹在宰相杜衍等的帮助下，实施新政，而新政的失败，实与公使钱有直接关系。正当范仲淹从西部前线被调回朝廷，担任执政大臣，准备在朝野上下推行新政之际，一个爆炸性的事件发生了：有人揭发，范仲淹刚刚举荐的几位在抗夏战争中立有大功的官员都犯有贪污罪，包括先后担任知泾州的滕宗谅、尹洙及前任知渭州的张亢、立有战功的武将狄青等。有人向宋仁宗揭发，滕宗谅“差兵士百八十七人，以驴车四十两，载茶三百馀笼，出引逐处不得收税”，张亢则派人用公家的白银跑到千里之外的成都去倒卖，赚来的钱全进了私人腰包（参《续资治通鉴长编》卷一四六）。宋仁宗一听龙颜大怒，亲自下令在邠州设立专门法庭，将滕宗谅、尹洙、张亢、狄青等抓捕入狱，加以审问。审来审去，案情终于逐渐明朗，原来都是因为公使钱。泾州、渭州都是边疆重镇，驻有大量军队，需要花钱的地方多，公使正赐钱远远不够，而滕宗谅、尹洙、张亢、狄青等都是想有所作为的人，除犒赏军兵外，他们还想悬赏召募人去敌方刺探情报，想接济那些战斗勇敢却家境贫寒的人，为了解决公使钱不够花的问题，就积极组织创收。说他们把赚来的钱装入自己腰包的指控完全找不到根据。这使宋仁宗颇有些下不了台。正好范仲淹等全力为滕宗谅、尹洙、张亢、狄青等作保，宋仁宗就采取了折衷处理办法：不按最重的入己赃罪定滕宗谅、尹洙、张亢、狄青等的罪；但仍说这些人有罪，分别给予了降级并调离重要岗位的处分。这使新政集团失去了一批骨干。
杜衍被任命为宰相，范仲淹被任命为参知政事，富弼被任命为枢密副使，庆历新政正式拉开帷幕。正在这时，“进奏院事件”又突然被揭露出来，震惊朝野。事件又是由公使钱引出的。事件的主角是苏舜钦和刘巽，他们的职务是监进奏院。各地官员给朝廷上递的各种文书都要经由进奏院，因而进奏院监官的级别虽不高，却是责任重大的关键岗位。此年年初，进奏院照例要祭神，而祭神后照例应举行筵会。苏舜钦和刘巽算计了一下，现有公使钱太少，就自掏腰包添了十贯钱，还觉得少，又卖废纸得了五十贯钱。他俩用这些钱买了酒肉，还请来了妓女助兴。他们邀了一大批在京名士（其中多数都是年富力强的革新党骨干）参加。控告他们的人提出：苏舜钦等浪费公款，大吃大喝，还与妓女淫乱。最不能容忍的是，酒席上有人还公开散布犯上作乱的言论，讲什么“醉卧北极遣帝扶，周公孔子驱为奴”等等。宋仁宗又一次被激怒，竟立即命身边宦官带兵将与会者抓进监狱。办案者知道此案有来头，自是从严处置。结果为首的苏舜钦被定为“监守自盗”赃罪，此种利用职务犯罪，凡满五贯即可判死刑，所以，他被判“减死一等”“除名为民”。刘巽及与会的王洙、刁约、江休复、王益柔等一大批人都受到罢官、降级、调离京城的处分。苏舜钦本不是寻常人，他是宰相杜衍的女婿，他的被判罪最终导致了杜衍的被罢免。范仲淹是苏舜钦的荐举人，依连坐制，也受到连累。受此事件连累的官员达数十人，大多都是范仲淹革新党人。反对新政的大臣看到此种情况，高兴地讲：“真可谓是一网打尽！”范仲淹失去宰相杜衍的支持，不久被迫辞职，庆历新政宣告受挫。南宋思想家叶适评论此事说：“如滕宗谅、张亢因用公使钱过当，至为置狱劾治。范始觉其非，以去就争之，虽幸而狱不竟，而小人窥伺间隙，外则尹洙货部将，内则苏舜钦卖故纸，方纷纷交作。诸人之身，几不能自保。且元昊反，败军杀将，殚困天下，曾不知所以为谋，乃以公使钱数十百万持英豪长短，而陷之死地耶。”（《习学记言》卷四七《吕氏文鉴》）
三 政策漏洞及管控的加强
范仲淹革新党人因公使钱栽大跟头，说明了公使钱管理上的政策漏洞。公使钱既许创收，就产生了问题：究竟哪些创收途径是合法的，哪些途径是非法的？有些地方创收收入既多，怎样开支才是合法的，怎样开支就是违法的？公使钱毕竟是公家的钱，使用不当该怎样处置？诸如此类，都没有具体的规定。宋廷要加强对公使钱的管理，被别有用心的人利用来整革新党人，这只是事情的一部分。宋廷针对公使钱还采取了其他措施，制定了不少制度，这些却是不该全部否定的。例如，宋廷规定禁止内地官署进行赢利性经营，就收到了积极的效果。除了整了一些不该整的人以外，宋廷也处置了不少借创收谋私利的官员，这也扼制了官员中的贪污之风。但公使钱的政策漏洞并没有从根本上得到解决。同时，由于在这些过程中整了不少不该整的人，导致北宋后期及南宋前期公使钱管理的放松，与此有关的弊病涌现。
此时期公使钱弊病突出地表现在：一是公使库支给官员的钱多少不均，有些得的太多，竟有超过正式俸禄的。有的官员因有兼职，竟同时领几份钱物。二是公使酒造得太多，出售太多，侵损了国家榷酒收入。三是有些官署（特别是地方官署）之间利用公使钱物互赠礼物，数量过多，规模过大，影响恶劣。四是有些会餐、筵会过于铺张浪费。据南宋史家李心传记：“公使苞苴，在东南而为尤甚。扬州一郡，每岁馈遗，见于帐籍者，至十二万缗。江浙诸郡，每以酒遗中都官，岁五六至，至必数千瓶。淳熙中，王仲行尚书为平江守，与祠官范致能、胡长文厚，一饮之费，率至千馀缗。时蜀人有守潭者，又有以总计摄润者，视事不半岁，过例馈送，皆至四五万缗，供宅酒至二百馀斛……东南帅臣、监司到署，号为上下马，邻路皆有馈，计其所得，动辄万缗……其会聚之间，折俎率以三百五十千为准。有一身而适兼数职者，则并受数人之馈，献酬之际，一日而得二千馀缗，其无艺如此。”（《建炎以来朝野杂记》甲集卷一七《公使库》）时人员兴宗也讲：“诸司送往迎来，折送多至数千缗者。府州诸色头子，诸州赃罚， 入公库，亦有至千百计者……其他浮泛之用，不经甚众。”（《九华集》卷六《议虚额疏》）
针对这些情况，宋廷不断地推出限制性规定：首先是规定各种官员每年从公使库得到的钱财的最高限额。其次是禁止同一官员从不同的公使库得多份钱财。再次是限制送礼的数量。最后，宋廷对创收根据不同情况作了各种限制。南宋领土比北宋大为减少，军事压力却有增加的趋势，财政上入不敷出的危机日趋严重。所以，宋廷开始设法将公使收入部分地转变为朝廷可以调用的钱。例如，原本作为公使钱来源的醋息钱，不少地方就被朝廷纳入经总制钱或月桩钱的范围。这样，随着公使正赐钱以外收入的减少，公使钱在整个财政中的重要性也逐渐减低，逐渐淡化。