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近期，国务院印发指导意见，对建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区（以下简称“两区”）进行总体部署。“本质就是把种植粮食和重要农产品的优势区域相对固定下来。”农业部部长韩长赋表示，通过差别化定向化扶持政策，以生产粮食等主要农产品为功能，优化农业生产结构和区域布局。

优化区域布局和要素组合

近几年，中央有关文件中明确提出“两区”建设。“两区”是一个新事物，包括稻谷、小麦、玉米三大谷物粮食生产功能区，以及大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶等五类重要农产品生产保护区。

那么“两区”建设新在哪里呢？

落实藏粮于地、藏粮于技，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。当前，工业化、城镇化发展与农业生产用水用地矛盾不断凸显，直接影响国家粮食安全和农业可持续发展。以关系国计民生的粮食等重要农产品为重点，以耕地保护红线、永久基本农田为基础，在水土资源环境条件较好、农业基础设施比较完善的优势产区，划定并建立“两区”，增强粮食和重要农产品有效供给能力，是新时期国家粮食安全形势的迫切需要。

推进供给侧结构性改革，优化农业区域布局。农产品供求关系发生了深刻变化，部分农产品阶段性供过于求与品种结构矛盾并存，须大力推进农业供给侧改革。建立“两区”，聚焦核心品种和优势产区，将粮食等重要农产品生产用地细化落实到地块，优化区域布局和要素组合，可为农业结构性调整和提高农产品市场竞争力提供坚实支撑。

完善农业调控方式，推进农业现代化。以“两区”为平台，推动农业科技集成和推广应用，创新农业发展机制，有利于推动建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系，引领全国现代农业建设，有利于完善农业宏观调控方式，实现国家强农惠农政策精准定位、精准施策、精准监测和精准评价，更好调动地方政府和农民发展粮棉油糖生产积极性。

韩长赋认为，探索“两区”建设，要以深入推进农业供给侧改革为主线、以主体功能区规划和优势农产品区域布局为依托、以永久基本农田为基础，提升农产品质量效益和市场竞争力。

严格确保粮食自给率

“两区”建设，要坚持底线思维、科学划定，统筹兼顾、持续发展，政策引导、农民参与，完善机制、建管并重。

此次，划定标准和程序得以明确。3年内划定粮食生产功能区9亿亩、重要农产品生产保护区2.38亿亩，扣除复种、重叠面积，“两区”耕地面积10.4亿亩，占现有耕地面积51.2%，占永久基本农田面积67.3%。

按当前国家粮食安全形势，以稻麦两大口粮自给率100%和玉米、水稻、小麦三大谷物自给率保持在95%左右为目标，测算了粮食生产功能区9亿亩划定面积。其中，6亿亩用于口粮生产。即，划出现有稻麦用地面积83%，实现保障95%的口粮产量；划出现有三大谷物用地面积80%，实现保障90%以上的谷物自给率。

韩长赋分析，加上“两区”之外产能，按发挥比较优势、优化种植结构、稳定农民收益的思路，目前测算划定的重要农产品生产保护区，可确保现有供给水平不降低。其中，大豆保护区1亿亩、油菜籽保护区7000万亩、棉花保护区3500万亩、糖料蔗保护区1500万亩。

确定划定目标时，兼顾了立地条件（如粮食生产功能区要求15度坡度以下）、粮棉油糖不同品种的复种、各省生产现状与潜力等因素。在海南、云南、广东等省，择优划定天然橡胶生产保护区1800万亩。

“两区”划定后，紧接着是做好建设管理。

以“两区”为载体，按照集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好要求，推进高标准农田建设。加大新型主体培育力度，发展多种形式的适度规模经营，构建覆盖全程、综合配套、便捷高效的农业社会化服务体系，提升推广服务能力，整体提升“两区”综合生产能力。

严格按照基本农田保护条例等法律法规，管控“两区”用途。充分应用现代信息技术，做到“两区”地块全部建档立册、上图入库，形成粮棉油糖等重要农产品种植结构全国一张图。

韩长赋表示，通过努力，争取3年完成划定，“两区”内粮食作物和重要农产品种植，全部实现信息化精准化管理；5年基本完成建设，实现布局合理、设施完善、产能提升、管护到位、生产现代化，国家粮食安全根基更加稳固，棉油糖等重要农产品自给水平保持稳定，农业产业安全掌控能力全面增强。

健全粮食主产区利益补偿机制

“两区”建设发展，会获得哪些支持政策？韩长赋表示，会增加基础建设投入、完善财政政策、创新金融支持政策，形成有力度有约束的政策体系，激励和引导农户重农抓粮不吃亏、得实惠，确保“两区”持续稳定发展。

指导意见明确，在具体建设上，把“两区”作为农业固定资产投资安排的重点领域，加大基础设施建设投入，加强骨干水利工程等大中型工程建设，配套完善田间工程、节水改造等基础设施建设。

在财政支持上，健全粮食主产区利益补偿机制，逐步提高“两区”所属县市区的人均财力保障水平，推进范围内各类资金整合统筹使用，率先建立以绿色生态为导向的农业补贴制度。

在创新金融上，在符合条件的范围内探索开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点，加大信贷支持，优先探索农产品价格和收入保险试点，推动“两区”农业生产灾害保险全覆盖。

“确保‘两区’用途不变化，切实发挥应有作用，是重要目标。”韩长赋说，要依法保护，严控对“两区”的占用。

为此，指导意见也提出以下要求：1.强化监督考核。将考核结果与相关政策支持挂钩，通过政策激励，引导农民种植目标作物。2.加强监测督察。充分运用现代信息技术、遥感技术建立监测管理体系。3.落实管护责任。地方各级政府逐级签订管护责任书，层层落实责任。按“谁使用、谁受益、谁管护”原则，乡镇政府与“两区”地块经营主体签订农业基础设施管护责任书，督促和指导经营主体加强设施管护。