2016年APEC峰会 ：为亚太自贸区建设搭建合理的制度性框架
2016年11月20日,中国国家主席习近平出席亚太经合组织第二十四次领导人非正式会议并发表重要讲话。一年一度的亚太经合组织领导人（APEC）非正式会议已在秘鲁落幕，本次会议以“高质量增长和人类发展”为主题，成员国间就亚太区域的制度性经济合作展开深入讨论。亚太经合组织的创建曾为推动区域内发达国家和发展中国家间的合作发挥了积极作用，但也因区域内两种类型的经济体间的差异而一度陷入停滞不前的发展困境。近年来随着区域内发展中国家经济实力的提升，建立亚太自贸区倡议的落实，给区域经济合作带来新的动力与活力，正在迎来制度性合作框架建立的新机遇。
亚太跨区域经济合作的框架
亚太经合组织是在冷战结束时成立的官方区域经济合作机制，至今仍是环太平洋区域经济合作的唯一官方平台。
第一，它是一个正式的官方机制化合作平台。它的基本运行机制是以成员的外交部长和经济/贸易部长每年举行的双部长会议机制为核心，自1993年以后每年还举行成员间最高领导人的非正式首脑会议，发挥最高层次的指导性和功能性作用，还有一系列定期或不定期的不同领域的部长会议机制，以及各个副部级层次的高官会议，还有部长会议机制内的政策专家组和领域内的工作组。此外，APEC还建立了“工商咨询理事会”作为常设机构，而伴随着领导人会议所召开的APEC工商界领导人峰会则作为一种合作的有效补充。
第二，1994年在印度尼西亚茂物召开的领导人非正式会议上确定了亚太经合组织的“茂物目标”，决定各发达成员在2010年前、发展中成员在2020年前实现贸易和投资自由化的目标。而一些发达成员还提出了“亚太自由贸易区”的构想和计划。由于成员间经济发展和政治体制的巨大差异性，导致这一目标未能如期实现，但“贸易与投资自由化”的原则，已成为亚太经合组织发展的方向。
第三，机制内的发达成员经济体曾努力将“贸易投资自由化”作为实现跨区域合作的核心内容，而发展中经济体则强调“经济技术合作”亦不可偏废，这就形成了“两个轮子驱动”的亚太经济合作的新样式。
第四，这种合作对于太平洋区域内的发达经济体和发展中经济体的发展都具有积极意义，前者通过对外投资和产业转移，实现自身的产业升级和高端产业的垄断，而后者则梯次产业分工，从低端产业建设入手，促进自身初步经济发展，开始走向工业化道路。总体来说，亚太经合组织通过建立某种程度的制度化的合作安排，对促进整体亚太区域内国家和经济体的经济发展，发挥了积极作用。
亚太经合组织建立的宗旨就是保持区域经济的全面增长和发展，促进经济体间的相互依存，建构和加强开放的多边贸易体制，减少区域贸易和投资壁垒，维护本区域人民的共同利益。但它也存在一些问题，如发达经济体试图主宰，成员追求自利，合作安排分散，这导致其发展动力不足，前景走向不明。
我们应该“勿忘初心”。亚太区域经济合作不应以相对收益来决定，而是坚持绝对收益的利益取向；不应作为压制对手的工具，而应成为互利共赢的平台；不应以发达国家为主导，而应以机制成员集体发挥作用。事实上，亚太地区各经济体间的相互联系、相互连接、相互依存度比起过去任何时候都大大提高，随着世界正在进入新的全球化进程，亚太各经济体相互间的合作需要有新的定位和新的动力。
随着中国经济的快速发展和提升，以及区域内其他发展中国家整体经济实力的增强，跨太平洋经济合作的推动力量从发达国家向发展中国家转移，区域性经济关系正从发达经济主导发展中经济体的不平衡状态，转化为两者协调而共同兼容的相对平衡的状态。需要强调的是，2010年的第十八届亚太经合组织横滨峰会，各成员共同决定在区域内各种类型的自由贸易协定的基础上，在亚太地区建立自由贸易区（Free Trade Area of the Asia-Pacific, FTAAP），从而为跨太平洋经济合作勾画了前景。而这一倡议则在2014年11月在北京举行的亚太经合组织第二十二次领导人非正式会议，得到了明确的认定，成为亚太跨区域合作的新起点，也是亚太经合组织功能和地位的一种新定位。
2014年11月在北京举行的亚太经合组织第二十二次领导人非正式会议的主题是“共建面向未来的亚太伙伴关系”。中国国家主席习近平在会上的讲话中强调，面对新形势，亚太经济体应深入推进区域经济一体化，打造发展创新、增长联动、利益融合的开放型亚太经济格局，共建互信、包容、合作、共赢的亚太伙伴关系，为亚太和世界经济发展增添动力。从此，“互信、包容、合作、共赢”被确立为亚太伙伴关系的指导原则。会议通过了《北京纲领：构建融合、创新、互联的亚太——亚太经合组织领导人宣言》和《共建面向未来的亚太伙伴关系——亚太经合组织成立25周年声明》两份成果性文件。这决定了APEC发展进程出现历史性的转折变化。中国与APEC各方围绕区域经济一体化、创新发展改革与增长、互联互通三个方面，提出了大量的务实合作倡议，努力塑造开放、包容、互利、共赢的伙伴关系。特别在促进区域经济一体化方面，APEC各成员经过密集磋商，决定启动并推进亚太自由贸易区（FTAAP）建设进程，并制定了《APEC推动实现FTAAP北京路线图》（简称《北京路线图》），这是一种里程碑式的成果。从此，APEC的进程真正进入了向经济合作深度融合发展的新阶段。另外，北京会议通过的互联互通蓝图，确立了在2025年前实现加强软件、硬件和人员交流互联互通的远景目标，为构建多层次的复合型亚太互联互通网络、实现亚太发展繁荣、夯实互联互通的基础、解决亚太发展瓶颈性问题提供了明确的方向。总之，这次会议是朝着实现亚太自由贸易区方向迈出的历史性一步，标志着亚太自由贸易区进程的正式启动。
而于2015年11月在菲律宾首都马尼拉举行的第二十三次APEC会议，则明确将“打造包容性经济，建设更美好世界”作为跨太平洋经济合作的主题。习近平主席在会议上做的题为“深化伙伴关系，促进亚太繁荣”的讲话指出：“我们要推进一体化，打造开放型亚太经济。亚太经合组织要发挥引领和协调作用，强化区域贸易协定信息交流机制，促进区域贸易协定协调发展，为亚太开放型经济搭建制度化平台。”马尼拉APEC会议发表了《亚太经合组织第二十三次领导人非正式会议宣言》，并通过一份支持多边贸易体制的声明。而中国则在亚太经合组织框架下的跨太平洋区域合作进程中，发挥了积极的推动作用。应该说，在北京APEC互联互通蓝图提出之后，中国便强化了实际层面的操作。中国积极兑现承诺，在加强亚太经合组织能力建设方面，中国在2014年APEC会议上称将向亚太经合组织捐款1000万美元并为发展中成员提供1500个培训名额。目前，中方已经提供首笔280万美元，完成近千人次的培训。为将亚太经合组织打造成推进一体化的制度平台，加强经验交流的政策平台，反对贸易保护主义的开放平台，深化经济技术合作的发展平台，推进互联互通的联接平台做出了很大贡献，提高了国际信誉，树立了中国良好的国际形象。这样，在亚太经合组织各成员的共识基础上，亚太经合组织已经成为亚太自贸区建设的孵化器。
APEC利马峰会确定了建立自贸区的宏观框架，再次认定了自贸区建设的茂物目标。图为上海自贸区洋山港集装箱码头。可见，亚太区域内的发展中经济体之间，需要跨区域性的经济协调与连接，实现整体的经济一体化融合，实现整体太平洋各经济体的共同发展与繁荣。显然，区域内的发展中经济体已经成为夯实亚太经合组织框架内合作的新的动力源。
亚太经济合作需要合理的制度性框架
跨太平洋的亚太区域合作需要一种制度化的框架，而在这一框架中需要各机制相向并行，协调配合，从而合力推动建构亚太自贸区建设。而刚刚在秘鲁首都利马结束的亚太经合组织第24次领导人非正式会议则为推进亚太经济合作建构合理的制度，进行了框架性的构建。
本次APEC利马峰会的主题是“高质量增长和人类发展”。会议发表了《亚太经合组织第二十四次领导人非正式会议宣言》。巩固亚太在全球经济中的引擎地位，以开放包容的精神深化区域一体化，成为此次会议最主要的两大看点。其实，在秘鲁利马举行亚太经合组织工商领导人峰会上，国家主席习近平发表了题为《深化伙伴关系增强发展动力》的主旨演讲。习近平用四个关键词为促进亚太和世界的经济发展提出了“中国方案”：“一体化”“互联互通”“创新”与“合作”。习近平在峰会上提出“四个促进”：即促进经济一体化，建设开放型经济；促进互联互通，实现联动发展；促进改革创新，增强内生动力；促进合作共赢，深化伙伴关系。中国主张：随着2020年茂物目标期限临近，各成员应加紧规划更加长远的合作愿景，以发展为主题，扩大开放，促进区域经济一体化、互联互通，共同绘制亚太合作的宏伟画卷。中国的主张为亚太巨轮驶向繁荣之路找准航向，得到与会各方的高度认同。
值得注意的是，亚太经合组织秘鲁峰会是在前两届峰会所达成的共识和设定的目标基础上，强调坚定不移提升亚太开放型经济水平，支持多边贸易体制，早日建成亚太自由贸易区的愿望，并探讨了围绕制度化建设方向而推动合作进程。从会议通过的领导人非正式会议宣言的内容，我们可以看出，各成员已经就亚太自贸区建设设计了一种合理的制度化安排。这些努力突出体现在会议通过的“领导人非正式会议宣言”中，以及作为附件的《亚太自贸区利马宣言》和《实现亚太自贸区有关问题的集体战略研究报告》两个文件中。其中包含了推动亚太自贸区，在亚太经合组织框架内进行合理的制度性框架设计的基本内容。
第一，确定APEC作为亚太自贸区建设的主要手段。各成员一致同意，根据2014年《APEC推动实现亚太自贸区北京路线图》确立的指导精神，我们重申将致力于推动亚太自贸区的最终实现，以此作为进一步深化APEC区域经济一体化的主要手段。我们重申到2025年实现亚太地区无缝全面联通和融合这一首要目标。
第二，通过主要的纲领性文件。各成员领导人批准成员经过共同研究而提出的实现亚太自贸区有关问题的集体战略研究报告，并成为《亚太自贸区利马宣言》的核心内容，从而形成了制定并落实逐步实现亚太自贸区的工作计划。
第三，确定合作的基本原则。会议决定努力孕育并设计好亚太区域经济一体化进程，坚持开放、包容、互利共赢的合作原则，促进经济结构深入调整，为亚太地区可持续发展注入更多动力。而互信、包容、合作、共赢应作为建立亚太伙伴关系的基础。
第四，确定建立自贸区的宏观框架。鉴于APEC经济体所处的不同发展阶段，以及不同自由化水平和覆盖范围的区域贸易安排/自由贸易协定，可能会对实现全面的区域经济一体化带来挑战。因此，我们再次承诺亚太自贸区应建立在正在开展的区域安排基础上，包括通过《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)、《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)等可能的路径加以实现。我们欢迎其他区域一体化安排为最终实现亚太自贸区作出有意义的贡献。
第五，再次认定自贸区建设的茂物目标。旨在实现亚太地区自由开放的贸易和投资的茂物目标，是APEC历史上最重要的里程碑之一，虽然目标有所延误，但仍具有指导性意义，并作为自贸区建设的核心目标。
第六，推出互联互通作为亚太自贸区建设的核心概念。峰会要求破解区域互联互通瓶颈，深入落实北京会议通过的十年期互联互通蓝图，促进基础设施、规章制度、人员交流互联互通，构建全方位、复合型互联互通网络，加强“一带一路”倡议同有关各方发展战略及合作倡议对接。为此，通过了《APEC互联互通蓝图(2015—2025)》，确定了其后续工作规划，并明确建设高质量基础设施的基本要素，并承诺将致力于把这一概念落实到行动中。推动太平洋两岸互联互通建设彼此对接，在更广范围内辐射和带动实体经济发展。完善基础设施、制度规章、人员交流三位一体的互联互通架构，确保2025年实现全面联接的目标。
第七，认定官方合作机制。在APEC框架内进行部长和官员们在专业部长级会议、高级别政策对话、财长会进程、高官会各下属委员会和工作组以及其他相关机制的运行。
第八，确定推动合作的重要领域。各方要监督评估落实该路线图的进展，采取具体措施实现共同目标，促进服务贸易和投资增长，提高服务业竞争力，与此同时，解决服务贸易增长的制约因素，并照顾到各经济体在经济社会条件上的差异。会议批准《第二期供应链框架行动计划(2017—2020)》，以便增进APEC地区的贸易便利化和供应链联接。更加值得注意的是，会议通过了《APEC服务业竞争力路线图》的重要文件，并作为领导人宣言的附件加以宣布。
当然，这些框架构建和具体措施，仅是未来在亚太经合组织框架内制度性建设的一种初步而基本性的进程，未来还有很长的路要走，还会遇到各种挑战和不确定性，但亚太自贸区的建设是符合新全球化进程中历史前进的方向，也符合亚太经合组织各成员的根本利益，更符合太平洋区域内人民促发展求繁荣的共同愿望。
（第一作者系外交学院外交学系教授，博士生导师；第二作者单位：外交学院外交学系）
（责任编辑：魏银萍）