企业创新政策体系
本文基于数量统计法设计政策测量方法，利用测量数量量化分析我国企业技术创新政策体系演进特征及其存在的问题。研究发现，直到1992年我国才出现以企业为直接政策客体的技术创新政策；经过30多年渐进式政策演进，我国已基本构建成以企业技术创新能力为目标的企业创新政策体系，但还存在有待改进之处，存在的问题主要表现在：政策制定者间的利益博弈、政策及时性和连续性有待提高以及政策工具结构有待完善等方面。
企业技术创新政策是指那些旨在促进企业开展研发活动、激励企业将新知识／新技术转化为新产品／新服务，实现技术经济和商业价值的政策。
本文以我国促进企业创新政策库（1978—2014年）为基础，采用政策目标测量设计与定量分析方法，通过政策测量结果分析我国促进企业技术创新政策目标价值转变的演进特征，并对现行政策体系进行评估。
政策测量与研究设计
企业技术创新政策作为政策设计和制度安排的重要载体，可以运用数量统计方法构建相关政策测量维度，并对每一测量维度进行政策测量和统计分析设计。为了能科学刻画出我国企业技术创新政策演变，特别是政策目标转换过程，本文采用政策数量统计法建立多维度、多层次测量框架，将政策等级、政策有效期等因素融入到测量体系中。
（一）政策测量原则
数量统计法将每一项企业创新政策视为一个单元，按以下原则设计测量规则，以达到科学规范测量政策的目的。
原则1：政策效力等级与政策类型等级、行政权力等级相一致。原则2：政策效力等级由政策制定部门中最高行政权力的等级决定。原则3：政策效力大小与参与制定部门的数量正相关。原则4：测量政策在某一特定目标上的政策效力时，越具体的政策，其政策效力越高。
值得注意的是，可以依据原则1、2和3分别测量具体政策的效力，但可能忽略政策间的关联性。原则4可以弥补这一可能的不足，即越具体的政策越能更直接发挥促进作用，在具体测量政策目标导向或内容时其得分越高。
（二）测量设计
1.政策效力的测量
本研究借鉴彭纪生等（2008）的政策测量思想设计政策效力量化标准。政策效力反映政策重要程度，因此，我国国家行政权力等级结构和政策形式可以作为其测量依据，政策制定者数量在很大程度上反映了政策效力的大小，政策制定者数量越多说明对该政策越重视，政策执行协同性越好。据此确定企业技术创新政策效力赋值标准（如表1）。
2.政策目标导向和政策工具的测量
企业技术创新行为的形成有其规律性，只有在一定条件下企业才会选择技术创新。政府应该从增强企业创新源、提高企业创新动力和创新能力、完善企业创新过程四个方面激励企业技术创新，根据市场失灵和系统失效所需要解决的相关问题确定政策重点和政策工具组合。政府制定旨在促进企业技术创新的政策目标应包括任务、创新能力、创新动力和创新基础条件四个方面，这些政策目标对应的主要政策工具如表2所示。需要注意的是，这里企业家精神指标没有给出评分标准，主要原因为在我国企业创新政策文本中未发现有提及企业家精神的具体内容，这在很大程度上说明企业家精神被忽视是现有政策的不足，因为企业家精神及其在企业技术创新中的重要性是不言而喻的。
（三）政策统计方法设计
首先，对每一项创新政策依据上述评分标准进行评分，然后，计算年度政策效力和年度政策工具得分。本年度各项指标值等于年内出台政策的各项政策指标值总和。
接着，分别计算各政策目标导向每年总得分，即每个政策目标导向对应的政策工具年度得分算术平均数。因为所有当年有效的政策仍发挥实际作用，政策效力和政策工具年度累计得分应该分别等于上一年度累计得分和本年度得分之和。
由于我国1978年以前没有以企业为直接政策客体的创新政策，只有政府以计划形式布置给企业技术革新和技术改造任务的政策内容，这些政策对现代企业创新的影响非常小。因此，本文在测量各指标值时未考虑1978年前的相关政策。
我国企业创新政策体系的阶段性特征及存在的主要问题
改革开放以来我国企业创新政策与时俱进，政策目标更加符合国情，政策工具越来越丰富，政策体系越来越完善。
（一）以渐进式方式实现了政策目标从提升特定领域技术水平向提高企业技术创新能力的转变
改革开放初期我国企业只是国民经济生产单位的性质没有发生根本变化，企业在技术创新方面只是国家计划的执行部门。事实上，直到1992年，诸多理论认识仍然很模糊，这导致创新政策表述模棱两可，多数创新政策措施具有“双轨制”特征。这一阶段与技术创新相关的政策多以“计划”或“规划”出现，如科技资助或产业技术支持政策、为科技创新构建好环境的相关政策，政策支持的主要对象还不包括企业，提高特定领域或特定产业技术水平是这一阶段创新政策的主要目标。
1992年，我国确立建立社会主义市场经济体制方向，明确提出企业是市场经济主体。政府开始重视从政策上支持企业技术创新，逐步明确了企业应该是技术创新的主角，而不应该是配角，直接将企业作为技术创新支持对象的政策开始出现，提高企业技术创新能力也逐步成为技术创新政策的目标，这也成为后续制定相关政策的主要价值取向。与以前的科技计划相比，这一阶段国家科技计划已有了巨大的改变：竞争机制的引入、政策重心逐步向企业技术创新转移。具体地，国家计划项目支持方式呈现多元化，支持技术项目和支持科研基地建设并重；科技计划支持内容逐步以技术创新为主，企业逐渐成为国家创新规划的主要承担者和参与者。
（二）我国企业创新政策工具越来越丰富、政策体系越来越完善
比较1992年前后两个阶段的政策数量得分（见表3）、政策力度得分（见表3）可以发现，我国企业创新政策出台数量总体上呈上升趋势，政策工具种类增多了，其结构也有所不同，创新政策体系正逐步完善。
根据表3，年度颁布企业创新政策数量及其政策力度后一阶段都显著地高于前一阶段，这一结论也得到图1的支持，显示我国颁布和实施企业创新政策在时间维度上具有加速趋势。前一阶段年度颁布政策平均数不足8，政策形式多为具有较强计划性特征的科技计划或产业政策；虽然当时从国家战略层面上认识到科学技术的重要性，但在思想上和实践中还没能把企业作为技术创新支持的直接或主要对象。这一阶段颁布了不少等级较高、影响深远的技术创新政策，为此后建立和完善企业技术创新政策体系提供了良好条件。1992年后我国开始出现以企业为直接政策客体的技术创新政策，并呈现逐步增多的态势，年度平均颁布数量约是前期的3倍，这反映出我国政府对企业创新及其政策重视程度的提高。
综上分析，改革开放以来我国政府越来越重视企业技术创新，特别是1992年以来为解决企业创新能力薄弱问题颁布多项政策，政策数量、政策效力和政策制定参与部门都明显增多，但实践中企业技术创新能力普遍低下的问题依然没有得到根本解决，与政策目标还有相当的差距。造成政策失灵的原因是多方面的，主要表现为政策连续性不够、及时性不足、政策制定者话语权弱势和政策结构不够合理等。
图1：我国促进企业技术创新政策年度颁布数量与力度折线图（三）政策连续性不够，国家重大战略目标调整成为政策制定的催化剂
我国企业创新政策年度颁布数量和力度总体上呈增长趋势（见图1），说明政府对企业技术创新重要性的认识不断提高、对企业技术创新及其政策愈加重视。这可以从“向科学进军”、“科学技术是第一生产力”、“科教兴国”、“创新是一个民族进步的灵魂”、“建设以企业为主体、市场为导向、产学研结合的技术创新体系”一系列论断中得到印证。
从年度颁布政策数量和政策力度都可以发现，我国企业技术创新政策在1985、1992、1995、2000、2006和2011年出现了极大值，而且政策数量在这些极大值的上升趋势明显低于政策力度（见图1），反映出在相应年份政策出台数量更多、等级更高。这些年份实质上是我国国家战略重大调整节点，1985年开始科技体制改革，1992年明确“建立和完善社会主义市场经济体制”。1995年开始实施科教兴国战略，1999年调整国家科技发展战略目标为“加强技术创新，发展高科技，实现产业化”，2006年确定建设创新型国家战略目标，将提高国家和企业自主创新能力置于空前的高度，这可以从图1 最高值得到印证。2011年是“十二五”开局之年、又一个政策高峰年。
综上分析，每一次企业技术创新政策颁布的高潮都是国家战略调整的结果，国家战略调整成为推动企业创新政策体系更新的主要力量源泉。这在很大程度上反映出政府对企业技术创新规律认识的不足，对利用政策支持企业技术创新缺乏科学的把握，政策的连贯性和可持续性有待提高。
（四）政策出台不够及时，具体政策颁布往往出现明显的滞后现象
随着经济全球化和中国企业的成长，企业技术创新行为决策的影响因素也在发生变化，政府要制定出能适应企业技术创新需要的具体政策予以及时的支持和激励，这就要求政府制定相关政策不仅要重视国家战略调整，更要调查和把握企业现实需要。特定领域或产业技术支持仍然是政府政策的重点，企业主导产业技术研发创新的机制尚未建立，这与企业技术创新主体地位不相吻合。研究还发现，一些具体政策出台出现明显的时滞，以“十二五”为例，各类“十二五”科技规划基本上都在2011年和2012年颁布，有的甚至在2013年才颁布，如《国家高新技术产业开发区“十二五”发展规划纲要》和《技术市场“十二五”发展规划》。
（五）政策制定参与机构增多，但科技政策职能部门话语权弱势，政策权威性不足
改革开放以来有60多个政府职能部门先后参与过创新政策制定，参与制定机构有不断增多之势。统计分析发现有以下重要特征：1.科技部始终是促进企业技术创新的主管政府职能机构，这为保持相关政策连续性提供了重要保障。2.政策形式低级导致其权威性不足。1978—2014年间共出台596项企业技术创新政策，其中法律形式的只有17项，占比不足3%；采用通知形式的多达257项，占比43%；采用办法形式的有121项，占比约为20%。这在一定程度上可以解释政策连续性偏低。3.政策制定参与部门数量不断增加，科技职能机构政策话语权弱势。从1978—2014年企业创新政策参与制定机构及其初次参与时间看，参与政策制定部门数随时间推移不断增加，联合出台政策的机构数有随时间推移增长之势。科技部颁布相关政策最多（197次），其中独立制定的只有68项，绝大多数都是与其他部门联合颁布的，其中与财政部（122次）、税务总局（70次）、国家发展改革委员会（85次）、海关总署（24次）和对外贸易与经济合作部（40次）等合作较多。由于科技部拥有较少经济资源和行政权力，创新政策执行必须依靠政府经济职能机构；政府经济职能机构为了保持其有利地位也愿意在企业创新政策制定中拥有话语权，通过创新主体的力量巩固其有利地位。机构改革使政府职能部门间的权力博弈更加激烈，企业创新政策政出多门成为常态，这不利于企业创新资源的优化配置和创新政策目标的实现。
（六）能力导向型企业创新政策体系基本形成，但其结构不够完善
1993年至2014年，几乎所有政策工具的年度平均得分都高于1978年至1992年，其中得分最高的依次是特定领域技术创新、企业自主创新、补贴、公共科技基础设施、企业科技人才引进培养与激励和科技公共服务，其中有2项是以提高企业技术创新能力为主要目标的，有2项是以企业技术创新公共基础条件为主要目标的，还包括了1978年至1992年的主导性政策工具——特定领域技术创新。值得注意的是，1993年至2014年的特定领域技术创新工具与1978年至1992年的有较大差别，出现了以企业为主要支持对象、以促进企业技术创新为目的的国家科技规划项目或工程。综上，企业创新政策经过30多年渐进式调整，其重心已发生转移，主要是为企业提供技术创新公共服务和公共科技基础条件、弥补市场激励不足以及增强企业技术创新资源和能力。由此可见，我国能力导向型企业创新政策体系已基本形成。
现有政策体系结构存在明显不足，主要有：一是消化吸收工具成为政策短板。“消化吸收”工具得分一直很低，说明几乎所有政策工具都得到强化的同时，消化吸收工具却一直被忽视。消化吸收是提高企业技术创新能力最关键的环节之一，但它却是目前企业创新政策工具中的“短板”。二是科技成果转化重视程度不够。实现新知识、新技术的经济商业价值是技术创新的主要目标，科技成果转化是其不可逾越的环节，然而科技成果转化工具年度平均得分低，只有21.59，属于薄弱环节。三是对知识产权保护缺乏应有的重视。该政策工具得分较低，在很大程度上解释了企业在原创性技术创新上投入不足而更愿意选择模仿的普遍现象。四是对技术引进作用有夸大之嫌。前后两阶段“FDI或技术引进”得分都非常高，体现了我国政府希望通过FDI和技术引进快速实现技术跨越的强烈愿望。但大量研究却发现FDI政策未能如愿。2006年政府提出坚持走自主创新道路证明它在这一问题认识上的“幡然醒悟”。五是金融和风险投资政策对企业技术创新的支持力度有待提高。发达国家的经验表明，有力的金融支持和完善的风险投资机制是促进企业技术创新的重要力量，但目前我国这方面的政策还不够健全。六是对企业技术创新动力政策重视不够。政府技术采购得分最低，相关政策从未明确提及企业家精神。企业家精神和政府技术采购是企业技术创新的重要动力。不重视企业家精神和政府技术采购是现有政策的重要不足，是造成企业创新动力不足的重要原因。
完善我国企业创新政策体系的建议
（一）加强企业技术创新规律研究，增强技术创新政策的连续性和可持续性。企业技术创新有其自身的规律性和特殊性，政府要深入研究中国企业技术创新的特点和规律，从创新源、创新动力、创新能力和创新过程等诸环节入手正确选择政策重点和设计合理的政策工具以解决市场失灵和系统失效问题。只有准确把握了企业创新的规律，政府才能制定出科学有效的政策。
（二）强化科技职能部门在创新政策制定中的地位，提高政策权威性和政策协同效率。在我国市场经济体制完善的过程中，科技职能部门一直是企业创新政策的主要职能机构，但其话语权弱势，政策执行必须依靠经济职能部门，这样的博弈局势不利于创新政策的制定和执行。技术创新是建设创新型国家的基础，是保障国家利益的需要，应该强化科技创新职能部门的地位，提高创新政策的权威性，并使科技创新职能部门在创新政策协同中发挥核心作用。
（三）优化企业创新政策体系结构，强化企业消化吸收、成果转化和创新动力工具的作用。中国企业成长的经历和环境决定了其现阶段创新能力和创新惯性不足的特征，政府应该强化和重视培养企业创新“基因”和提升创新能力政策工具的作用，具体建议：1.强化促进企业“消化吸收”的政策。“学习—消化—创新”可能是培养中国大多数企业创新能力和增加创新基因的重要选择，也是实现“引进技术”目的的必由之路，因此，要强化和完善相关政策工具；2.完善激发企业技术创新动力政策工具。需要弥补和完善现有政策体系中激发企业创新动力的政策，尤其要重视金融和风险投资、知识产权保护、企业家精神和政府技术采购等政策工具；3.重视和强化激励企业技术成果转化政策工具的作用。我国科技创新在经费和人才投入方面都有很大增长，但科技成果转化和技术创新却差强人意，很重要的原因是技术创新和成果转化政策出现了一定程度的偏颇，因此要研究促进企业科技成果转化的条件，有针对性地设计和完善政策工具。
（作者为国务院发展研究中心研究员）